میثم بادامچی
زید
العلی دانش آموخته‌ی حقوق اساسی در دانشگاه هاروارد و مدیر ارشد برنامه‌ی تدوین
قانون اساسی در مؤسسه‌ی بین‌الملی دموکراسی و امداد انتخاباتی است. آنچه در ادامه می‌آید گزارشی است که در دو بخش در وبسایت دانشکده منتشر شده است. این مطلب را مشخصا به بهانه پیروزی انقلاب سوریه در دسامبر ۲۰۲۴ و مباحث حول قانون اساسی که در این کشور درخواهد گرفت بازنشر می‌کنم. مطلب دیگری از همین مجموعه در مورد سوریه در رادیوزمانه منتشر شده که لینکش اینجا در دسترس است.
مقدمه
در پی خیزش‌های موسوم به بهار عربی شاهد برخی از گسترده‌ترین و در عین حال سریع‌ترین فرآیندهای اصلاح و تغییر قانون اساسی از زمان پایان جنگ سرد در جهان بودیم. طی چند سال ۱۲ کشور عربی قانون اساسی خود را یا به کل تغییر دادند یا اصلاح کردند.
زید العلی، که نزدیک به دو دهه است در زمینه‌ی تدوین قانون اساسی در کشورهای عربی مطالعه می‌کند و مشاوره می‌دهد، در کتاب اخیرش، قانون اساسی‌گرایی عربی: انقلاب پیشِ رو، می‌گوید نتایج ناامیدکننده جنبش‌های اعتراضی منطقه در دهه‌ی اخیر تا حدی ناشی از کاستی‌های جدی در مرحله‌ی تلاش برای تدوین قانون اساسی این کشورها بود؛ تلاشی که نتوانست بر گسست تاریخی بین دولت و فرد در خاورمیانه فائق آید.
العلی در این کتاب می‌خواهد از منظر قانون اساسی‌گرایی (constitutionalism) توضیح دهد که چرا فرایند گذار به دموکراسی در کشورهایی که بهار عربی را از سر گذراندند، موفق نشد. العلی با نشان دادن این موانع، توصیه‌هایی ارائه می‌کند که اگر در آینده قرار شد در منطقه باز قانون اساسی بنویسند، بتوانند از اشتباهات مشابه اجتناب کنند.
حدود ده سال پیش، میلیون‌ها معترض در بیش از دوازده کشور عربی به خیابان‌ها آمدند. در برخی کشورها هدف معترضان براندازانه و انقلابی بود و می‌خواستند دیکتاتورهای قدیمی را کنار بزنند و نظامی دموکراتیک جایگزینشان کنند.
در برخی کشورها اهداف اعتراضات اصلاح‌طلبانه بود، یعنی معترضان خواهان اقدامات عاجل برای رفع فساد در درون نظام موجود بودند. با این حال نقطه‌ی توافق میان تمام این اعتراضات خواست تغییر قانون اساسی بود. تحقیق العلی نشان می‌دهد که دوازده کشور از میان بیست کشور عربی که درگیر خیزش‌های ۲۰۱۱ شدند، در فرآیندی چند ساله یا قوانین اساسی خود را کلا عوض کردند (تونس، مصر، سودان) یا آن را، در مواردی بیش از یک بار، اصلاح کردند (اردن، مراکش، الجزایر، موریتانی)، و یا بحث اصلاح ویا تغییر قانون اساسی در آنها به‌طور جدی مطرح شد، گرچه به دلایل مختلف در عمل محقق یا نهایی نشد (سوریه، لیبی، یمن، و نیز لبنان و عراق).
العلی می‌گوید با اینکه توافق گسترده‌ای بین بازیگران کشورهایی که درشان خیزش‌های ۲۰۱۱ رخ داد در مورد نیاز به اصلاح یا تغییر قانون اساسی ایجاد شده بود، نتیجه‌ی این تغییرات در تمام کشورها یکسان نبود. مصر برغم موفقیت‌های اولیه‌ی دموکراسی‌خواهان در سرنگون کردن مبارک و نوید دستیابی به دموکراسی‌ای متکثر، به دلایل گوناگون تا حد زیادی به شکلی از حکومت بازگشته است که مشابه دوره قبل از ۲۰۱۱ است.موفق‌ترین نمونه در میان انقلاب‌های عربی البته تونس بود که در آن شاهد نگارش یک قانون اساسی لیبرال-دموکراتیک و مترقی بودیم. اما حتی نمونه موفق هم فقط تا سال ۲۰۲۲ دوام آورد و قیس سعید، رئیس جمهور جدید تونس، توانست قانون اساسی جدیدی را به تصویب برساند که به او قدرت بیشتری می‌دهد.
در کشورهایی که در آنها اصلاح رخ داد و نه انقلاب، رهبران سیاسی صاحب قدرت، یعنی پادشاهان در مورد اردن، مراکش و رئیس‌جمهورها در الجزایر، کوشیدند با دقت تلاش‌های اصلاح قانون اساسی را سازماندهی و مدیریت کنند تا مبادا تغییر رژیم رخ دهد.
نتیجه آنکه دامنه تغییرات، که توسط کمیته‌های منصوب پادشاه یا رئیس‌جمهور معین و عمدتًا به موارد محدود و گاهی کم‌اهمیت فروکاسته شد. در لیبی و یمن سرنگونی دیکتاتور رخ داد و روند قانون اساسی‌نویسی جدیدی آغاز شد، ولی با توجه به اینکه گروه‌های سیاسی به‌هیچ توافق عمده‌ای بر سر آن نرسیدند، روند مزبور ابتر ماند. در سوریه نه دیکتاتور سرنگون شد و نه قانون اساسی جدیدی جایگزین قبلی شد، و در عوض این کشور (در کنار یمن در نمونه‌های مورد بحث) دچار جنگ داخلی بسیار ویرانگری شد.
دو کشور لبنان و عراق هم مشخصا در پاییز سال ۲۰۱۹ دور جدیدی از خیزش‌های ضددولتی را از سر گذراندند، منتهی مطالبات مردمی در شکل اصلاح یا تغییر قانون اساسی نمود نیافتند، به سبب انجماد طبقه حاکم و حامیان ایشان برابر تغییر.
نخبگان حاکم و قوانین اساسی
العلی خواست آزادی سیاسی و اجتماعی، و دولت کارآمد و دور از فساد را دو مطالبه‌ی کلان در پس خیزش‌های ۲۰۱۱ می‌داند که حتی اگر به تمامی محقق نشدند، آرزو برای تحقق آنها بخشی از آینده منطقه است. ناتان براون حدود دو دهه پیش در کتاب قانون اساسی‌ها در جهان ناقانون‌اساسی‌گرا: قوانین اساسی عربی و چشم‌انداز دولت پاسخگو (۲۰۰۱) توضیح داده بود که قوانین اساسی در کشورهای عربی چندین هدف را دنبال می‌کنند که با هدف قوانین اساسی در کشورهای دموکراتیک لزوماً یکی نیست.
براون می‌گوید در محیط‌های عمدتاً غیردموکراتیک خاورمیانه‌ای و مشخصاً کشورهای عربی پیش از خیزش‌های عربی قوانین اساسی نقش بسیار خاصی دارند. از نظر براون، قانون اساسی در چنین محیط‌هایی قانون اساسی «اولاً تبلور قدرت حکومت است، ثانیاً سندی برای سازماندهی روابط بین نهادهای دولتی/حکومتی است، و ثالثاً پیمان نخبگان قدرت برای اداره کشور است که لزوما جلوه‌ی اراده عمومی نیست.»
نمر سلطانی در کتابش به نام قانون و انقلاب: مشروعیت و قانون اساسی گرایی بعد از بهار عربی (۲۰۱۷) این سخن براون را نقد کرده است. سلطانی می‌پذیرد که تلاش نخبگان عربی در دوران تأسیس دولت-ملت مدرن «ایجاد دموکراسی بدون دموس[مردم]» بوده است. منتهی تاکید دارد حتی اگر آن طور که ناتان براون مدعی است «پروژه قانون اساسی‌نویسی عربی از اساسی متناقض بود و در نتیجه نتوانست وعده های خود را عملی کند»، کاملاً هم بی‌تاثیر و بی‌خاصیت نبود و حداقل افق سیاسی مردم عرب را گسترش داد. از نظر سلطانی، قوانین اساسی کشورهای خاورمیانه در دوران مدرن، در ذیل همین نظام‌های استبدادی، زبانی سیاسی-حقوقی ایجاد کردند که فرهنگ سیاسی را در درازمدت تقویت می‌کرد. (بنگرید به سلطانی، قانون و انقلاب، ص. ۳۸)
حالا این سئوال پیش می‌آید که چرا چنین توافق گسترده‌ای بین غالب بازیگران کشورهایی که در آنها خیزش‌های ۲۰۱۱ رخ داد، در مورد نیاز به اصلاح قانون اساسی ایجاد شد؟ به بیان دیگر العلی می‌پرسد «در کشورهایی که عموم مردم ارتباط بسیار کمی با قانون اساسی کشور خود دارند» (از جمله چون قانون اساسی به صورت تاریخی به صورت نخبگانی نگاشته شده است)، چرا اجماعی به نفع اصلاح یا جایگزینی قانون اساسی شکل گرفت؟
یک توضیح می‌تواند این باشد که قوانین اساسی در حالت کلی (و در اینجا قوانین اساسی دولت‌ملت‌های عربی) «ارتباط تنگاتنگی با اشکال خاصی از حکمرانی دارند.» بنابراین، وقتی رژیم و شیوه‌ی حکمرانی در فرایندی انقلابی به چالش کشیده شد، خواست تغییر قانون اساسی هم بطور جدی مطرح شد.
یادمان باشد که حاکمان کشورهای استبدادی خاورمیانه‌ای در این خبره هستند که هر رفتاری از سوی خودشان را که عموم مردم آنرا نفرت‌انگیز می‌یابند، با تکیه بر قوانین و به‌طور مشخص قانون اساسی توجیه کنند. به این دلیل بود که در بهار عربی مخالفت با قوانین اساسی نظام استبدادی در میان کنشگران انقلابی و جوان شکل گرفت و همین به نوبه‌ی خود زمینه‌ای برای تغییرات مورد بحث در قوانین اساسی کشورهای مزبور شد.
العلی در تحلیل براون و هم در نقد سلطانی نکات قابل تاملی می‌یابد، منتهی در نهایت به طرف براون گرایش بیشتری دارد. او مانند براون می‌پذیرد که در دوران پیشا بهارعربی، قدرت سیاسی واقعی در کشورهای عربی عمدتاً در دست حلقه‌های کوچکی متشکل از پادشاهان، رؤسای جمهور، ژنرال‌های نظامی ویا گروه‌های دیگری از مقام‌های ارشد اجرایی متمرکز بود که می‌شود همه را یکجا «نخبگان کنترل‌کننده» (controlling elites) خواند.
این نخبگان کنترل‌کننده یا حاکم، علیرغم اینکه مجبور بودند خواست‌های مختلفی را در درون این کشورها برآورند کنند و گاه مجبور بودند به صداهایی هم گوش دهند، از یک سو در موقعیت برتر برای تأثیرگذاری بر فرهنگ قانون اساسی و اینکه هدف قانون اساسی در نهایت چه باید باشد قرار داشتند و از سوی دیگر با رای مردم هم به قدرت نرسیده بودند.
بسیاری از نخبگان کنترل‌کننده، تحت تأثیر شرایط کلی سال‌های آغازین دوران پسااستعماری، ایجاد دولت اداری مدرنی که بتواند به سرعت مسیر توسعه‌ی اقتصادی-اجتماعی را طی کند هدف اصلی خویش می‌دانستند. ای نخبگان به‌رغم گرایش به توسعه، به دنبال استقرار نظام‌های حکومتی‌ای رفتند که منحصراً قدرت را در دستشان نگه‌می‌داشتند و نهادهای نظارتی (oversight institutions) حتی اگر موجود بودند، قدرتی برای مهار منویات این حاکمان نداشتند. (العلی، قانون اساسی‌گرایی عربی، ص. ۱۷۷-۱۷۵)
میراث قانون‌‌‌‌های معیوب قبلی
قوانین اساسی قبل از ۲۰۱۱ در خاورمیانه و کشورهای عربی ویژگی‌هایی داشتند که نارضایتی از آنها در نهایت به صورت بهار عربی جلوه‌گر شد. این قوانین اساسی شامل بندهایی با جزییات فراوان در مورد شیوه‌ی اداره‌ی مجلس، زمان و مدت جلسات و شرایطی که جلسات مجلس در آن تعطیل می‌شوند، شیوه‌ی رای‌گیری و غیره بود.
با این حال، این قوانین اساسی در مورد جزییات مهم‌تری مانند اینکه چطور می‌شود جلوی مداخله‌ی قوه مجریه در مجلس را گرفت یا نحوه‌ی نظارت قوه‌ی قضاییه بر مجریه برای تضمین اینکه دولت در راستای قانون عمل کند، سکوت می‌کردند.
وضعیت‌های فوق العاده اعلام شده از سوی قوه مجریه، اعم از پادشاه یا رئیس‌جمهور، عملاً می‌توانستند تا بی‌نهایت تمدید شوند، بدون اینکه تأثیر چنین وضعیتی بر حقوق و آزادی‌های شهروندان دغدغه‌ی قانون اساسی باشد. نتیجه آنکه قوانین اساسی پیش از بهار عربی با گذشت زمان اجازه دادند قدرت اجرایی در حلقه‌ی بسیار محدودی از افراد و یا حتی یک فرد (مانند مورد عراق از ۱۹۷۹ تا ۲۰۰۳، دوره‌ی صدام حسین) منحصر شود.
همزمان با کاهش تعداد گروه‌هایی که در طراحی سیاست‌های دولت نقش داشتند و بسته‌تر شدن حلقه‌ی تصمیم‌گیری و دورتر شدن از خرد جمعی، کیفیت تصمیم‌ها نیز کاهش می‌یافت. این وضعیت، در کنار بی‌توجهی به نیازهای اجتماعی شهروندان یا آزادی‌های سیاسی ایشان، در نهایت موجب تضعیف قانون اساسی در کشورهای خاورمیانه‌ای شد و خودش را در شکل خیزش‌های ۲۰۱۱ نشان داد.
این تحلیل بدان معنا نیست که العلی قانون اساسی‌گرایی لیبرال را برای کشورهای خاورمیانه‌ای، بدون توجه به لزوم انطباق قوانین اساسی با شرایط بسیار خاص هر کشور، تجویز کند. برای او تحمیل معیارهای جهانشمول بدون توجه به درک بافتار و اولویت‌بندی‌های محلی موفقیت‌‌آمیز نیست و او صفحاتی از کتاب را به شرح این موضوع اختصاص می‌دهد. برخی قوانین اساسی ممکن است به طور کامل با استانداردهای قانون اساسی‌گرایی لیبرال (liberal constitutionalism) منطبق نباشند و در عین حال قادر به حل مشکلات محلی باشند و در نتیجه این پتانسیل را داشته باشند که موفق و مشروع تلقی شوند. (صص. ۱۸۲-۱۷۸)
در نظر العلی سیستم حکومتی «بیش از حد ریاستی» (hyperpresidential) که قدرت زیادی به رییس‌جمهوری می‌دهد، در منطقه خاورمیانه بسیار رایج و محبوب بوده و در موارد متعددی پس از بهار عربی هم تداوم یافته است. او معتقد است که این سیستم حکومتی باید کنار گذاشته شود، هم به این دلیل که چنان ساختار متمرکزی سایر بازیگران سیاسی را از حکمرانی حذف می کند، و همچنین به این دلیل که نظام مزبور در بسیاری موارد با حقوق اساسی مردم ناسازگار است.
با این حال گذار از نظام متمرکز به نظام پارلمانی متکثر بدون چالش نیست و بحران تونس پس از قانون اساسی لیبرال-دموکراتیک ۲۰۱۴ نیز این موضوع را تایید می‌کند. در کشورهایی که از نظام بیش از حد ریاستی به شکلی متکثرتر از سیاست‌ورزی گذار می‌کنند، به احتمال زیاد دولت‌ها ائتلافی از احزاب خواهند بود.
العلی می‌نویسد مذاکره کنندگان نگارش قانون اساسی پس از بهار عربی معمولاً فرض‌شان را بر این گذاشتند که پارلمان متشکل از نیروهای سیاسی اصلی کشور خواهد بود و مثلاً حداکثر دو-سه حزب اصلی ترکیب دولت ویا تکلیف مقام نخست‌وزیری را مشخص خواهند کرد. ولی تجربه اخیر تونس نشان داد که این سناریو لزوماً محقق نمی‌شود. یعنی ممکن است پارلمانی با بسیاری احزاب کوچک، بدون احزاب بسیار بزرگ، تشکیل شود.
نتیجه‌ی این وضعیت برسرکار آمدن دولت‌هایی خواهد بود که اعضایشان قادر به سازش بر سر بسیاری از امور نیستند و در نتیجه محتمل است زود فرو بپاشند. طراحان قانون اساسی باید این سناریو را هم پیش‌بینی کنند و برای بدل نشدن این وضعیت به چالشی برای دموکراسی مکانیسم یا مکانیسم‌هایی طراحی کنند. (صص. ۲۵۹-۲۵۸( (در ترکیه مثلا این موضوع با قرار دادن حد نصاب برای ورود احزاب به مجلس حل شده است. این حد نصاب برای مدت‌ها کسب اقلاً ده درصد از کل آرا بود که امروز به هفت درصد کاهش یافته است. منتقدان البته این حد نصاب را ناعادلانه و به ضرر احزاب کوچک و گروه‌های اقلیت می‌دانند.)
نکته پایانی اینکه دوره اولیه انتقال برای موفقیت کل فرآیند گذار به دموکراسی بسیار مهم است. در دوره اولیه است که قانون اساسی موقت تدوین می شود، نظام حکومتی طراحی می‌شود و دولت می‌کوشد برنامه اصلاحاتی برای دوران تثبیت پس از گذار به نظام دموکراتیک ارائه کند. در تحلیل العلی از شکست انقلاب‌های مصر، لیبی، حتی تونس و... در بسیاری موارد این دوره به نحو خوبی طی نشد، و در نتیجه مشکلات و چالش‌هایی که عمدتاً تا امروز حل نشده‌اند، رخ نمودند.
طراحی قانون اساسی موقت دوران گذار باید به گونه‌ای باشد که از یک سو شانس پذیرش حداکثری آن توسط گروه‌های سیاسی وجود داشته باشد، و هم امکان ایجاد یک سیستم حکومتداری کارآمد را فراهم کند و این موضوع جز با مشارکت دادن کارشناسان سیاست، حقوق، اقتصاد و غیره در فرآیند نگاشت قانون اساسی ممکن نیست. موفقیت دولت موقت دوران گذار همزمان، ضامن برطرف شدن خطر انحصاری شدن قدرت در دستان تنها یک گروه سیاسی پس از انقلاب نیز هست. (صص. ۲۸۶-۲۸۵)
درس‌هایی که از شکست بهار عربی می‌شود گرفت
کتاب قانون اساسی‌گرایی عربی: انقلاب پیشِ‌ِ رو مخاطب را دعوت می‌کند که خواسته‌های میلیون‌ها معترض مشارکت‌کننده در خیزش‌های عربی را به شکل بندها و اصولی برای قانون اساسی ترجمه کند که تلاش‌ها برای اصلاح یا تغییر قانون اساسی در آینده باید حول آن بنا شود. در تحلیل العلی بسیار مهم است که «چه در سطح منطقه‌ای و چه در یک کشور منفرد»، از وضعیت سال‌های پسا ۲۰۱۱ درس بیاموزیم و این درس‌ها «به مجموعه‌ای روشن از اهداف تبدیل شود که همه نیروهای ترقی‌خواه و پیشرو» برای تحقق آنها می‌کوشند.
نویسنده از تجربه‌ی خیزش‌های پسا ۲۰۱۱ و مشخصاً نمونه‌های تونس و مصر و لیبی این درس را استنتاج می‌کند که تمرکز مذاکرات بر سر نگارش یک قانون اساسی جدید پس از فروپاشی دیکتاتور نباید صرفا حول «تقسیم قدرت» متمرکز شود. در عوض، برای تهیه‌ی یک قانون اساسی جدید لازم است به این موارد توجه شود:
· الف) باز تعریف «رابطه بین فرد و حکومت» و تحقق شرایطی که افراد به عنوان فرد و عضو جامعه برای شکوفایی بدان نیاز دارند (در نتیجه توجه به بحث عدالت اجتماعی که از دغدغه‌های جدی کتاب العلی نیز هست
· ب) پایان دادن به نظام ریاستی که قدرت بسیار بالا و متمرکزی به رئیس‌جمهور ویا دیگر مقام‌های اجرایی و رهبری می‌دهد، و جایگزینی آن با ساختاری سیاسی که به افزایش مشارکت متکثر و مستقیم شهروندان امکان می‌دهد
· ج) تنظیم مکانیسم اصلاح قانون اساسی به شکلی که، بر خلاف مدل ترکیه در حکومت حزب عدالت و توسعه در سال‌های اخیر مثلاً، صرفاً اکثریت‌گرا (majoritarian) نباشد و بخش‌های متنوعی از جامعه و گروه‌های سیاسی را درگیر کند
· د) یافتن راهکاری برای کمک‌های بین‌المللی به کشورهای در حال گذار به دموکراسی، تا این کشورها در دوران شکننده‌ی پساانقلاب از نظر اقتصادی به حال خود رها نشوند و از بحران‌های معیشتی که می‌تواند پایه‌های دموکراسی را فروریزد (وضعیتی که تونس گرفتارش شد و به ظهور رژیم اقتدارگرای قیس سعید انجامید) به سلامت عبور کنند.
چطور در تونس از دل قانون‌اساسی دموکراتیک اقتدارگرایی برآمد؟
تونس در فرآیند گذار به دموکراسی از دیکتاتوری بن‌علی، از نظامی کاملا ریاستی به نظامی نیمه‌پارلمانی تغییر شکل داد. مذاکرات تهیه‌ی قانون اساسی لیبرال-دموکراتیک ۲۰۱۴ تونس در فاصله‌ی سال‌های ۲۰۱۱ تا ۲۰۱۴، در مجلسی متشکل از حزب اسلامگرا (یا دقیق‌تر بگوییم پسااسلامگرا) حرکت النهضه و احزاب سکولار-دموکرات، در وضعیتی انجام شد که تنشی آشکار بین اعضای اسلامگرا و غیراسلامگرای مجلس موسسان و احزاب مذکور وجود داشت.
چند ماه پس از انقلاب دسامبر۲۰۱۰ تا ژانویه ۲۰۱۱، حزب النهضه با رهبری روشنفکر دینی راشد الغنوشی، رای بالایی در انتخابات ۲۳ اکتبر ۲۰۱۱ برای مشخص شدن ترکیب مجلس موسسان گرفت و با ۸۹ کرسی از ۲۱۷ کرسی و کسب حدود ۳۷٪ از کل آرا به بزرگترین حزب در مجلس نگارش قانون اساسی ۲۰۱۴ بدل شد. با توجه به تجربه‌های پیشین، دغدغه‌ی آن زمان احزاب سیاسی مختلف مشارکت کننده در روند نگارش قانون اساسی آن بود که چگونه از تسخیر دولت به‌دست یک جریان سیاسی خاص جلوگیری کنند.
حزب النهضه پیش‌بینی می‌کرد که در هر انتخابات پارلمانی آینده می‌تواند رأی خوبی داشته باشد، بنابراین در جریان مذاکرات مجلس موسسان در فاصله‌ی سال‌های ۲۰۱۴-۲۰۱۱، تلاش کرد اختیارات پارلمان را، از جمله در حوزه‌هایی که به طور سنتی تحت اختیار قوه مجریه و رئیس‌جمهور تونس قرار می‌گرفت افزایش دهد.
این در حالی بود که بسیاری از اعضای سکولار مجلس موسسان طرفدار سیستمی بودند که در آن رئیس‌جمهور اختیارات قابل ملاحظه‌ای داشت و با رای مستقیم مردم انتخاب شود. اکثر سکولارهای تونس طرفدار یک سیستم سیاسی کاملا پارلمانی که در آن رئیس‌جمهور تنها نقشی تشریفاتی داشت نبودند، چون در تحلیل آنها در انتخابات ریاست‌جمهوری مستقیم نامزدهای سکولار و ملی‌گرا (و نه اسلامگرایان) بخت بیشتری برای به‌دست آوردن اکثریت ۵۰+۱ درصد آرا مردم تونس داشتند.
طرفین اسلامگرا و سکولار-ملی‌گرا در مجلس موسسان در نهایت در جریان نگارش قانون اساسی ۲۰۱۴ به نفع نوعی نظام نیمه‌ریاستی-نیمه پارلمانی سازش کردند که در آن نه پارلمان و نه رئیس‌جمهوری که با رای مستقیم مردم انتخاب می‌شد، قادر بر تفوق و تسلط بر دیگری نبودند (العلی، قانون‌اساسی‌گرایی عربی، صص. ۳۸-۳۷).
مطابق اصل ۸۹ قانون اساسی ۲۰۱۴ که به طور مفصل به شرایط تشکیل دولت می‌پرداخت در هنگام تشکیل دولت رئیس جمهور تونس موظف بود فرد معرفی شده از سوی بزرگترین ائتلاف پارلمانی را برای تشکیل دولت و پست نخست‌وزیری معرفی کند و مطابق اصول ۹۳-۹۱ اختیارات در حوزه‌ی سیاستگذاری و تنظیم خط مشی حکومت میان نخست‌وزیر و رئیس‌جمهور تقسیم می‌شد و نظام تونس نظام کاملا ریاستی نبود.
قانون اساسی۲۰۱۴ تونس (برای متن عربی بنگرید اینجا، برای متن انگلیسی اینجا)، که ثمره‌ی بهار عربی در این کشور بود، به عنوان نمونه‌ای از یک قانون اساسی لیبرال-دموکراتیک مورد ستایش ناظران داخلی و بین‌المللی بود.
به تعبیر منصف مرزوقی، نماینده‌ی یکی از احزاب سکولار در مجلس مؤسسان قانون اساسی تونس، چند دلیل برای این ستایش وجود داشت: اول آنکه گرچه قانون اساسی ۲۰۱۴ با در نظر گرفتن اینکه تونس کشوری با جمعیت اکثریت مسلمان است در اصل ۱ اسلام را «دین دولت» تونس معرفی می‌کند، اینکار را بر خلاف قوانین اساسی بسیاری کشورهای اسلامی درهم‌تنیده با مفاهیم و ارزش‌های کثرت گرایانه‌ای چون دموکراسی و حقوق بشر انجام می‌دهد. در اصل ۱ می‌خوانیم: «تونس کشوری آزاد (حر)، مستقل و حاکم بر سرنوشت خویش است. دینش اسلام، زبانش عربی و نظام آن جمهوری است.»
به طریق مشابه، در «پیش‌نویس» قانون اساسی از انقلاب فاصله‌ی ۱۷ دسامبر ۲۰۱۰ تا ۱۴ ژانویه ۲۰۱۱ با عنوان «انقلاب آزادی و کرامت» یاد می‌شود و تاکید می‌شود که پایبندی به آموزه‌های اسلام که مورد تاکید قانون اساسی است، در قالب اصولی مانند «گشودگی و اعتدال» و همراستا با «بالاترین اصول حقوق بشر جهانی» صورت خواهد گرفت.
برخلاف مثلا اصل ۲ قانون اساسی مصر که (هم پیش و هم پس از بهار عربی) «شریعت» را «منشأ قانون» معرفی کرده است، در قانون اساسی ۲۰۱۴ تونس شریعت یا فقه اسلامی منشأ قانون معرفی نشده است. پارلمانی بودن ساختار حکمرانی، و تفکیک روشن قدرت بین سه قوه‌ی مجریه، قضاییه و مجلس، ویژگی دیگر قانون اساسی ۲۰۱۴ تونس است که آن را از بسیاری متون مشابه در منطقه متمایز می‌کرد.
قانون اساسی ۲۰۱۴ تونس نمایانگر گسست آشکاری با شیوه‌ی پیشین حکمرانی در دوران حبیب بورقیبه و زین‌العابدین بن‌علی بود که در آنها قدرت در دست شخص رئیس‌جمهور متمرکز شده بود. قانون اساسی ۲۰۱۴ تونس همچنین وجود یک دادگاه قانون اساسی را پیش‌بینی کرده بود که قرار بود مستقل از رئیس‌جمهور عمل کند و وظیفه داشت تضمین کند که قوانین مصوب مجلس، درچارچوب قانون اساسی قرار داشته باشند.
این قانون همچنین فصل بسیار مفصلی راجع به حقوق ملت داشت که حقوق و آزادی‌های شهروندان تونسی را تضمین می‌کرد و بر اساس اصل حاکمیت قانون، در برابر حاکمیت فردی، تنظیم شده بود (بنگرید به «پیشگفتار» مرزوقی برای قانون‌اساسی‌گرایی عربی).
قانون اساسی لیبرال-دموکراتیک ۲۰۱۴ تونس در نوع خود یکی از پیشروترین قوانین اساسی منطقه در سال‌های اخیر بود، ولی این قانون اساسی به‌رغم همه‌ی قابلیت‌های لیبرال-دموکراتیک و استثنایی‌اش نتوانست دوام بیاورد (یا به درستی اجرا شود) و در سال ۲۰۲۲ از سوی قیس سعید، رئیس‌جمهور وقت ملغی شد و با قانون اساسی غیرلیبرال‌دموکراتیکی که مانند قانون اساسی تونس در دوران بن‌علی (پیش از بهار عربی) قدرت متمرکز زیادی به رئیس‌جمهور می‌داد، جایگزین شد.
ولی چرا قیس سعید (رئیس‌جمهور تونس از سال ۲۰۱۹ تا امروز) توانست قانون اساسی لیبرال-دموکراتیک ۲۰۱۴ را کنار بگذارد؟ سعد ابتدا پارلمان تونس را در ۲۵ ژوییه سال ۲۰۲۱ در دوران همهگیری کرونا، منحل کرد، و سپس با در ۲۵ ژوییه سال ۲۰۲۲ طی یک رفراندوم قانون اساسی ۲۰۱۴ را با قانونی دیگر جایگزین کرد.
کتاب قانون اساسی‌گرایی عربی؛ انقلاب پیشِ رو به قلم زید العلی در سال ۲۰۲۱ منتشر شده است، با این حال به‌خوبی می‌شود ریشه‌های به قدرت رسیدن قیس سعید را در فصل «تونس» کتاب (صص. ۴۲-۱۹) و نیز دو مقاله که همو بعدتر در نشریه‌ی واشنگتن‌پست منتشر کرد، مشاهده کرد.
العلی میان قانون اساسی ۲۰۲۲ و قانون اساسی ۱۹۵۹ تونس که در دوران حبیب بورقیبه و زین‌العابدین بن‌علی با تغییراتی اندک قانون اساسی کشور بود (ولی با خیزش ۲۰۱۱ از میان برداشته شده بود)، مقایسه کرده و می‌نویسد گرچه بین این دو متن تفاوت‌هایی وجود دارد، هر دو برای رسیدن به یک هدف کلی طراحی شده اند: «حکومت فردی یا تک‌نفره» (one-man rule)
چرا قیس سعید توانست قانون اساسی ۲۰۱۴ را کنار بگذارد؟
در قانون اساسی جدید تونس که امروز در این کشور حاکم است، رئیس‌جمهور از اختیارات زیادی برخوردار است و به راحتی می‌تواند بدون هیچ چالشی، بدون اینکه حتی قانون اساسی را زیر پا بگذارد، در قدرت باقی بماند.
قانون اساسی جدید ۲۰۲۲ همچنین از جهت مواردی که به آنها توجه نمی‌کند شایسته توجه است. مثلا مدعی است که یک نظام دو مجلسی در تونس برقرار می‌کند، اما توضیح کاملی در مورد روابط نهادی بین دو مجلس نمی‌دهد. به وجود یک شورای قضایی اشاره می‌کند، اما در مورد ترکیب و اختیارات آن تاحد زیادی سکوت می‌کند.
این قانون اساسی در قیاس با قانون اساسی لیبرال-دموکراتیک ۲۰۱۴، اختیارات بسیاری به رئیس‌جمهور تونس می‌دهد، در حالی که اختیارات قانون‌گذاری پارلمان را به شدت کاهش داده است. در قانون اساسی ۲۰۲۲ رئیس جمهور (قیس سعید) تنها مسئول تعیین سیاست‌گذاری‌های کلان کشور است و ترکیب اعضای کابینه را به تنهایی و بدون تصویب مجلس مشخص می‌کند.
مجلس نمی‌تواند قوانینی تصویب کند که اختیارات اداری یا مسائل مالی مرتبط با رئیس‌جمهور را محدود کند. فراتر از آن در صورتی که مجلس مخالفت بیش از حدی با سیاست‌های رئیس‌جمهور از خود بروز دهد، رئیس‌جمهور می‌تواند بدون اینکه مانعی جدی سرراهش باشد مجلس را منحل کند.
نهایتاً اینکه، گرچه دادگاه قانون اساسی پیش‌بینی شده، ترکیب اعضای آن در قانون اساسی ۲۰۲۲ به گونه ای تعریف شده که رئیس‌جمهور و قوه مجریه در تفسیر قانون اساسی دست بالا را داشته باشند و به چالش کشیدن قدرت رئیس‌جمهور از طریق قوه قضائیه بسیار دشوار باشد.
اصل ۴۹ قانون اساسی ۲۰۱۴ که از سوی ناظران تونسی بسیار مورد تجلیل قرار گرفته بود و منجر به تغییرات واقعی در نحوه حفاظت از حقوق و آزادی‌های شهروندان تونسی در رفتار دولت شده بود، می‌گفت محدودیت‌هایی که بر حقوق و آزادی‌های تضمین‌شده شهروندان ممکن است اعمال شوند اول باید «بدون خدشه‌دار کردن ماهیت» حقوق و آزادی‌ها اعمال شوند، و ثانیا تنها «به دلایل ضروری برای یک دولت مدنی و دموکراتیک» و برای اهدافی چون «حمایت از حقوق دیگران، الزامات نظم عمومی، دفاع ملی و بهداشت عمومی و اخلاق عمومی» اعمال شده باشند. تازه در چنین مواردی نیز «تناسب بین این محدودیت‌ها و هدف مورد نظر» باید رعایت می‌شد. از این اصل مهم در قانون اساسی ۲۰۲۲ خبری نیست!
در قیاس با قانون اساسی ۲۰۱۴، قانون اساسی ۲۰۲۲، انسجام و تمرکز قوا در سیاستگذاری و اجرا را در اولویت قرار می‌دهد و مانند پیش از بهار عربی اختیارات حکمرانی را مجددا در دست رئیس‌جمهور متمرکز می‌کند. قیس سعید، متن پیش نویس قانون اساسی جدید خود را در ۳۰ ژوئن ۲۰۲۲ منتشر کرد و در ۲۵ ژوئیه ۲۰۲۲ (سالگرد انحلال مجلس!) به همه پرسی گذاشت و اجرایی کرد.
صادق بلعید، حقوقدانی که تدوین پیش‌نویس قانون اساسی ۲۰۲۲ به عهده‌ی کمیته‌ای با نظارت او محول شده بود در آستانه‌ی همه‌پرسی گفت نسخه‌ای که به رای گذاشته شده همان نسخه‌ای نیست که تحویل رئیس‌جمهور داده است و قیس سعید قبل از انتشار عمومی آن تغییرات عمده‌ای در متن اعمال کرده که خطر بازگشت دیکتاتوری به تونس را به همراه دارد.
هرچه هست، قانون اساسی ۲۰۲۲ بر خلاف قانون اساسی لیبرال-دموکراتیک ۲۰۱۴، سیستم اداره‌ی دولت را شخصی کرده است و برخلاف قانون قبلی به رئیس جمهور امکان می‌دهد که به تشخیص خود از اختیارات استثنایی استفاده کند و وضعیت فوق‌العاده برقرار کند.
یادمان باشد همان زمان که سعید مجلس را در ۲۵ ژوییه ۲۰۲۱ منحل کرد، کوشید این اقدام را با تکیه بر اصل ۸۰ قانون اساسی ۲۰۱۴ در مورد «وضعیت فوق‌العاده» توجیه کند. توجیهی که البته با خواندن دقیق متن قانون ۲۰۱۴ متوجه می‌شویم درست نبود.
اصل ۸۰ قانون اساسی ۲۰۱۴ می‌گفت: «در صورت بروز خطر قریب‌الوقوعی که نهادها یا امنیت یا استقلال کشور را تهدید و عملکرد عادی دولت را مختل کند، رئیس‌جمهور ، پس از مشورت با نخست‌وزیر و رئیس مجلس و اطلاع‌رسانی به رئیس دادگاه قانون اساسی، می‌تواند اقداماتی را که در وضعیت فوق‌العاده ضروری هستند اتخاذ کند.»
طرفه آنکه سعید در سخنرانی خود به مناسبت انحلال مجلس که از رسانه‌ها پخش شد، اقدامات ناکافی نخست‌وزیر و مجلس وقت در مواجهه با همهگیری ویروس کرونا را بهانه‌ی اعلام وضعیت فوق‌العاده در کشور توسط خودش اعلام کرد!
العلی توضیح می‌دهد با اینکه در اوایل سال ۲۰۲۱ تونس تا حدزیادی هنوز یک «کشور دموکراتیک» باقی مانده بود، اما «از مشکلات قابل توجهی رنج می‌برد.» احزاب سیاسی تونس در آستانه‌ی انحلال پارلمان با فرمان قیس سعید «به شدت بی‌ثبات» بودند.
به تعبیر دیگر نوعی خلع قدرت سیاسی درکشور شکل گرفته بود که زمینه را برای قدرت گرفتن پوپولیسم فراهم می‌کرد. در فاصله‌ی سال‌های ۲۰۱۹ (که مجلس جدیدی انتخاب شد و قیس سعید هم به به‌عنوان رئیس‌جمهور با فاصله‌ی اندکی به قدرت رسید) تا سال ۲۰۲۱ ( انحلال مجلس با فرمان سعید) تونس چند نخست‌وزیر عوض کرد که هاشم مشیشی آخرین آنها بود.
قیس سعید، با این استدلال قدرت را قبضه کرد که قانون اساسی ۲۰۱۴ اختیارات زیادی به پارلمان داده و این امر منجر به نوعی حکومتداری ضعیف شده است. او البته کاملا بی‌راه نمی‌گفت، اما تغییرات وسیعی که به این بهانه در سیستم تونس اعمال کرد، غیر قابل قبول بود.
در فاصله‌ی سال‌های ۲۰۱۴ تا ۲۰۲ (یعنی دوران برقراری لیبرال-دموکراسی در تونس) «احزاب ناسیونالیست، لیبرال و چپ»، یعنی مجموع جریان‌های غیر اسلامگرا، به طور پیوسته «درحال فروپاشی، درهم ادغام شدن و حزب جدید ساختن ویا انشعاب از یکدیگر» بودند و همه اینها به افزایش بی‌اعتمادی تاریخی مردم تونس نسبت به احزاب دامن می‌زد.
برخلاف دموکراسی‌های به بلوغ رسیده فرهنگ حزبی در تونس جا نیفتاده بود و همین به نوبه‌ی خود از دلایل قبضه‌ی قدرت به‌دست قیس سعید به عنوان رئیس‌جمهور با شعارهای پوپولیستی چون اینکه «رئیس‌جمهور وابسته به هیچ حزبی نیست» شد.
محبوبیت النهضه، با رهبری راشد الغنوشی، در سال‌های پس از انقلاب ۲۰۱۱ به تدریج کاهش پیدا کرد. این حزب که در انتخابات مجلس موسسان قانون اساسی در سال ۲۰۱۱ حدود ۳۷٪ آرا را کسب کرده بود، در دومین انتخابات پارلمانی تونس پس از بهار عربی در اکتبر ۲۰۱۴ تنها ۲۸٪ آرا را به‌دست آورد (۶۹ کرسی از ۲۱۷ کرسی) و پس از حزب تازه‌تاسیس و سکولار-ملی‌گرای «ندای تونس» (که ۳۷٪ آرا را گرفته بود، با ۸۶ کرسی) دوم شد.
النهضه در سومین رقابت انتخاباتی که پس از بهار عربی در اکتبر ۲۰۱۹ در آن شرکت کرد، با کاهش دوباره در محبوبیتش توانست تنها حدود ۲۰٪ آرا را به‌دست بیاورد و با اکثریتی شکننده همچنان حزب اول مجلس بماند. (حزب ندای تونس که از احزاب بسیار مهم تونس در مجلس دوم بود، با فوت رهبر کاریزماتیک آن قائد سبسی درتابستان ۲۰۱۹ نتوانست در انتخابات اکتبر ۲۰۱۹ پارلمان عملکرد خوبی از خود نشان دهد و تا حدود زیادی از هم پاشید و جا را به احزاب جدیدتر داد. سبسی رییس‌جمهور تونس در فاصله‌ی سال‌های ۲۰۱۴ تا ۲۰۱۹ با رأی مستقیم مردم رئیس جمهور بود.
نتیجه آنکه مجلس تونس در آستانه‌ی تعطیلی در تابستان ۲۰۲۱، جز دو حزب عمده‌ی النهضه و حزب تازه‌تاسیس «قلب تونس» (که هرکدام ۲۰٪ و ۱۵٪ درصد از آرا، به تدریج ۵۲ و ۳۸ کرسی از کل ۲۱۷ صندلی را در اختیار داشتند)، دارای چهار حزب دیگر بود که هرکدام بین ۴.۵ تا ۶.۵ درصد آرا و تعداد کمی نماینده را نصیب خود کرده بودند.
این احزاب در بسیاری موارد قادر به همکاری نزدیک باهم نبودند. البته النهضه گرچه در آستانه‌ی تابستان ۲۰۲۱ بخش مهمی از محبوبیت خود را از دست داد، ولی بر خلاف ندای تونس و سایر احزاب سکولار-ملی‌گرا نسبتاً متحد و یکپارچه باقی ماند و دچار انشقاق نشد (این حزب امروز در سال ۲۰۲۳ و با تغییرات قیس سعید در نظام سیاسی در تونس غیرقانونی اعلام شده است).
در فاصله‌ی سال‌های ۲۰۲۱-۲۰۱۹، پیش از انحلال مجلس، تونس چندین نخست‌وزیر عوض کرد، از جمله چون کابینه‌ی نخست‌وزیر «متشکل از ائتلاف احزاب ناسازگاری بود که نمی‌توانستند بر روی هیچ مجموعه مشخصی از ترجیح‌های سیاسی به توافق و اجماع برسند.» اصلاحات اقتصادی مورد خواست عموم و خصوصا طبقات پایین‌دست جامعه در آن شرایط تقریباً غیرممکن شد و البته در این امر شیوع همهگیری کرونا به نوبه‌ی خود نقش مهمی داشت (العلی، ص. ۴۲). همه اینها به نوعی «فلج» سیاسی در تونس دامن زد و زمینه را برای شبه‌کودتای قیس سعید فراهم کرد.
العلی تاکید می‌کند علیرغم این واقعیت که گذار به دموکراسی تونس در سال ۲۰۱۱ با خیزش فقیرترین اقشار جامعه آغاز شد، قانون اساسی ۲۰۱۴ و کسانی که برای اجرای آن به قدرت رسیدند، توجه چندانی به رفع نابرابری و محرومیت اقتصادی نشان ندادند.
رهبران احزاب سیاسی دلمشغول رقابت‌های کم‌اهمیت میان خود شده بودند به این نوبه خود سبب شد که نتوانند هیچ راه حل اقتصادی معناداری برای فقر مردم و مشکلات اقتصادی ارائه دهند. دغه‌های عدالت اجتماعی و اقتصادی که مطالبه‌ی جدی مردم تونس بود، پس از استقرار دموکراسی به درستی در اولویت سیاسیون قرار نگرفت.
با اینکه نخبگان سیاسی تونس می‌دانستند که در جامعه این کشور عدالت اجتماعی دغدغه‌ی بسیاری از مردم است، اما در عمل در جریان مذاکرات برای تهیه قانون اساسی و بعد از آن آمادگی انجام کاری غیر از«اضافه کردن به فهرست حقوق اجتماعی» قانون اساسی، بدون در نظر گرفتن اینکه آیا آنها مستقیما قابل اجرا خواهند بود یا نه نداشتند (ص. ۳۷).
نتیجه آنکه در تابستان ۲۰۲۱ که قیس سعید مجلس را منحل کرد، ناامیدی گسترده میان مردم تونس در مورد «فلج سیاسی و اقتصاد رو به وخامت» شکل گرفته بود. قیس سعید خود را به عنوان فردی خارج از سیستم که افتخارش آن است که عضو هیچ حزب سیاسی نیست و قرار است این نظم را برهم بزند، نامزد انتخابات ریاست‌جمهوری کرده بود و با همین منطق تغییرات مورد نظر خود را پیش برد.
عدم اصلاح قوه قضاییه پس از بهار عربی از دیگر پیش‌زمینه‌های شبه‌کودتای قیس سعید بود. العلی در فصل «تونس» می‌نویسد شگفت‌آور است که انقلاب ۲۰۱۱ به تغییر و بازسازی کامل ترکیب قوای مجریه و پارلمان در تونس منجر شد، اما قوه قضائیه و شورای عالی قضایی این کشور عمدتاً دست نخورده باقی ماند، علیرغم اینکه بسیاری از اعضای عالی رتبه قوه قضاییه پرورش‌یافته رژیم قبلی بودند.
بسیاری از قضات در دوران پسا بهار عربی کمابیش همان ذهنیت دوران زین‌لعابدین بن‌علی، دیکتاتور خلع شده در جریان انقلاب، در مورد شیوه‌ی کار قضایی را حفظ کرده بودند و به دنبال حفظ سنت‌های قضایی مربوط به قبل از تصویب قانون اساسی ۲۰۱۴ بودند.
از دعواهای سیاسی بسیار مهمی که تبعات ویرانگر خود را در انحلال مجلس به‌دست قیس سعید در سال ۲۰۲۱ نشان داد، اختلاف احزاب بر سر ترکیب «دادگاه قانون اساسی» بود، طوری که تا سال ۲۰۲۱ هنوز اعضای این دادگاه مشخص نشده بودند و برغم اینکه روند انتصاب اعضای آن در قانون اساسی ۲۰۱۴ پیش‌بینی شده بود، تونس در عمل پس از انقلاب دادگاه قانون اساسی نداشت!
یعنی قیس سعید انحلال پارلمان و اعلام وضعیت فوق‌العاده را در شرایطی عملی کرد که در این کشور دادگاه قانون اساسی وجود خارجی نداشت. همین به نوبه‌ی خود نشان می‌دهد که اقدام او غیرقانونی بود (صص. ۴۱-۴۰).
منابع
Al-Ali, Zaid. Arab Constitutionalism: The Coming Revolution. Cambridge University Press, 2021.
Zaid Al-Ali (2021) “Tunisia”, in Arab Constitutionalism: The Coming Revolution, Cambridge University Press, pp. 19-42
Zaid Al-Ali “What happened to Tunisia's democracy?”, The Washington Post, Sep 24, 2021.
Zaid Al-Ali , “Tunisia’s draft constitution solidifies one-man rule”, The Washington Post, July 8, 2022.
